BOT, nhìn từ góc độ chính sách đối với nhà đầu tư

Tuy có những đóng góp nhất định cho phát triển kinh tế - xã hội, nhưng các dự án giao thông theo hình thức xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT) cũng đã bộc lộ nhiều hạn chế về chất lượng, trình tự, phương thức thực hiện, đặc biệt là tình trạng lộn xộn trong vấn đề thu phí. Dù được “mổ xẻ” ở một số góc độ khác nhau, nhưng dường như câu hỏi - Vì sao các nhà đầu tư, đặc biệt là đầu tư nước ngoài không mặn mà với dự án BOT, khiến cho nhiều dự án phải chỉ định thầu, lại chưa được giải đáp thỏa đáng.

Việc cấp thiết hiện nay là cần xây dựng một luật về đối tác công - tư để thỏa mãn được lợi ích của cả ba chủ thể nhà đầu tư - Nhà nước - người sử dụng công trình.

Luật cũng “tréo ngoe”

Nhà đầu tư, một bên quan trọng trong cơ chế BOT (bao gồm Nhà nước - nhà đầu tư và người sử dụng công trình) đang gặp phải những khó khăn rất lớn về thể chế trong suốt quá trình chuẩn bị, triển khai xây dựng và vận hành dự án. Sẽ không có một cái nhìn toàn diện về BOT nếu không đề cập đến vấn đề này.

Mặc dù Luật Đầu tư công và Luật Đầu tư đã có quy định về hình thức đầu tư đối tác công tư (PPP), trong đó có BOT, nhưng còn rất chung chung. Ngoài ra, còn rất nhiều quy định khác buộc nhà đầu tư phải tuân thủ, nằm rải rác ở nhiều luật chuyên ngành, tạo nên tình trạng “chồng và trống”, nghĩa là chỗ thừa, chỗ thiếu và không ít chỗ mâu thuẫn!

Chẳng hạn, về góp vốn chủ sở hữu của doanh nghiệp dự án, Nghị định số 15/2015/NĐ-CP quy định doanh nghiệp góp vốn chủ sở hữu theo tiến độ dự án. Tuy nhiên, Luật Doanh nghiệp 2014 lại yêu cầu doanh nghiệp góp đủ vốn chủ sở hữu trong vòng 90 ngày, kể từ ngày được cấp giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp. Quyền định đoạt của doanh nghiệp, theo Luật Doanh nghiệp 2014, cũng rất khác với Nghị định số 15/2015/NĐ-CP. Luật Doanh nghiệp công nhận và bảo hộ tài sản, vốn đầu tư hợp pháp của doanh nghiệp, đồng nghĩa với việc doanh nghiệp có quyền định đoạt phần vốn chủ sở hữu của mình, song Nghị định số 15 thì lại quy định việc chuyển nhượng vốn chủ sở hữu trong dự án BOT phải được cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước chấp nhận. Nói cách khác, theo Nghị định số 15, quyền định đoạt đối với dự án BOT thuộc về Nhà nước.

Như vậy, Nghị định 15 ra đời sau Luật Doanh nghiệp, Đầu tư, Đầu tư công mà lại có quy định không đúng với các quy định của các luật này là một vấn đề cần phải suy nghĩ. Nguyên tắc soạn thảo luật là Nghị định không được trái với các quy định của Luật, hoặc mở rộng phạm vi mà Luật không ủy quyền hướng dẫn.

Ngoài ra, nhiều văn bản quy định không cụ thể, dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, gây rất nhiều khó khăn cho nhà đầu tư. Thí dụ, việc xét bồi hoàn cho chủ đầu tư do GPMB chậm, do lạm phát…) thực hiện theo các quy định khác nhau của nhiều văn bản do nhiều cơ quan ban hành, dẫn đến phát sinh tranh chấp. Tỷ suất lợi nhuận của dự án - lực hút lớn nhất đối với nhà đầu tư - thì đến nay, vẫn chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể; dẫn đến tình trạng áp dụng không thống nhất. Chẳng hạn, tỷ suất lợi nhuận của nhà đầu tư tại dự án xây dựng hầm đường bộ Phước Tượng và Phú Gia (quốc lộ 1A, tỉnh Thừa Thiên - Huế) là 11,5%; dự án mở rộng quốc lộ 1 đoạn Km 947 - Km 987 đoạn qua tỉnh Quảng Nam là 12%/năm, dự án công trình cải tạo nền, mặt đường quốc lộ 1 đoạn Phan Thiết - Đồng Nai lên đến 12,5%/năm…

Với nhà đầu tư nước ngoài, miếng bánh BOT càng khó xơi khi cơ chế chính sách chia sẻ rủi ro của Chính phủ đối với rủi ro trong quá trình thực hiện dự án còn chưa đầy đủ, trong khi xếp hạng tín nhiệm của Việt Nam chưa cao. Chính vì thế, các nhà đầu tư quốc tế thường yêu cầu tỷ suất lợi nhuận không dưới 14%/năm với thời gian hoàn vốn từ 7 đến 12 năm, song đây là điều phía Việt Nam không dễ dàng chấp nhận.

Tương tự là cơ chế giải quyết tranh chấp, đặc biệt là với các hợp đồng có nhà đầu tư, nhà thầu quốc tế tham gia. Cũng theo quy định hiện hành, lộ trình tăng phí chỉ là tạm tính và sẽ được các cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định điều chỉnh ba năm một lần tùy điều kiện thực tế. Quy định như vậy tiềm ẩn nhiều rủi ro cho nhà đầu tư và ngân hàng cung cấp tín dụng (trong trường hợp mức phí và lộ trình tăng phí không được chấp thuận như phương án ban đầu)…

Thiết lập chiếc “kiềng” lợi ích

Không khó để thấy rằng bản chất của dự án BOT là do chưa thể bố trí đủ vốn đầu tư cho các nhu cầu công cộng nên Nhà nước nhượng quyền đầu tư và khai thác công trình cho nhà đầu tư trong một thời hạn nhất định. Với nguồn lực còn hạn chế, việc Nhà nước cần làm hiện nay là can thiệp chính xác vào những khâu cần can thiệp. Cụ thể, Nhà nước cần đầu tư kinh phí thỏa đáng cho khâu chuẩn bị dự án đầu tư, xây dựng “đề bài” phù hợp và tổ chức đấu thầu dự án. Khi lựa chọn được nhà đầu tư, Nhà nước, nhà đầu tư và đại diện người sử dụng sẽ cùng thỏa thuận các điều kiện cụ thể. Khung chính sách đang còn nhiều khoảng trống và chỗ “cập kênh” hiện nay cần được bổ khuyết rạch ròi trách nhiệm - nghĩa vụ - quyền lợi của các bên.

Từ góc nhìn nhà đầu tư, một trong những quy định quan trọng được mong đợi hẳn là chính sách phân bổ các rủi ro của dự án một cách hợp lý, có thể thông qua các đơn vị/ trung tâm chuyên trách về lĩnh vực phân bổ rủi ro nhằm xem xét, theo dõi và tư vấn cho các chủ đầu tư dự án. Đối với nhà đầu tư quốc tế, cần nghiên cứu sửa đổi quy định về bảo lãnh doanh thu tối thiểu, bảo đảm cân đối nguồn ngoại tệ, cân đối nguồn lực Nhà nước tham gia vào các dự án BOT.

Bên cạnh đó, chính sách về đầu tư và ưu đãi đầu tư cũng cần tiếp tục hoàn thiện, đặc biệt là chính sách về phí sử dụng kết cấu hạ tầng giao thông theo hình thức xã hội hóa, giá dịch vụ theo hướng tiếp cận thị trường và thông lệ quốc tế… Trước các vấn đề đặt ra như vậy, việc cấp thiết hiện nay là cần xây dựng một luật về đối tác công - tư để thoả mãn được lợi ích của cả ba chủ thể tham gia. Chỉ khi được đặt trên chiếc “kiềng” ba chân, cân đối lợi ích giữa: Nhà nước - nhà đầu tư - người sử dụng công trình, thì hình thức đầu tư BOT mới phát triển vững vàng, đem lại hiệu quả như mong muốn.

Hiện có hơn 171 nghìn tỷ đồng được đầu tư cho 58 dự án theo hình thức BOT. Trong đó, có 57 dự án BOT giao thông với tổng mức đầu tư gần 170 nghìn tỷ đồng và 50 dự án trong số này đã được đưa vào khai thác.

TS NGUYỄN ĐỨC KIÊN

Phó Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế Quốc hội

Theo NDĐT